中国气候立法起步社科版确定八大低碳制度

中国气候立法起步 “社科版”确定八大低碳制度

中国的气候变化应对立法已实质性启动。　　3月29日，全国人大、国务院法制办、发改委 、环保部 、水利部等政府机构的官员、法学者、地方代表、国际环保组织和大使馆代表等上百位与气候变化立法相关的人士齐聚，参加由国家发改委举办的“应对气候变化立法国际研讨会”(以下简称“国际研讨会”).　　在此次国际研讨会上，与会代表就气候变化立法的目标原则与框架体系、管理体制与制度、市场机制与碳交易、激励与保障措施、能力建设与公众参与等话题，展开热烈讨论。　　近日， 中国社会科学院法学研究所在中国网发布了其起草的《气候变化应对法》(建议稿)，公开征集意见。　　本报获悉，该建议稿为法学研究所承担的环保部委托的课题。同时，国家发改委委托了中国政法大学起草气候变化立法草案 。“项目立项是在去年下半年，我们还在积极推进这项工作，所以我们的草案还没出来。”中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发对本报解释。　　目前，应对气候变化法已经列入国家发改委2011-2015年的立法规划。“发改委是受国务院的委托起草相关的立法草案，但该草案最终是以法律 、条例还是规范性文件的面目出现，现在还难以确定。”一位法律专家对本报分析。　　事实上，就要不要针对气候变化单独立法也一直存在争议。“不管要不要立法，一些基本的问题需要在国家层面急待明确，比如适应气候变化的基本制度，碳交易和碳税的制度等等。”国际研讨会上，一位地方发改委官员对本报表示。　　“社科版”首发　　3月18日，中国网发布了中国社科院起草的《气候变化应对法》(建议稿)及其立法说明。　　根据建议稿的立法说明，《建议稿》属于中国政府和瑞士联邦政府双边合作项目的一部分，即中国社会科学院法学研究所和环境保护部 、瑞士联邦政府驻华大使馆于2010年7月就气候变化立法签订了合作研究协议，建议稿即为该项目的阶段性成果。　　该项目组由原全国人大常委会委员王家福和中国社会科学院法学研究所常纪文教授牵头，由常纪文教授担任首席研究专家。　　现已出炉的建议稿共分十章一百一十五条，包括总则、气候变化应对的职责权利和义务、气候变化的减缓措施、气候变化的适应措施、气候变化应对的保障措施、气候变化应对的监督管理、气候变化应对的宣传教育和社会参与、气候变化应对的国际合作、法律责任、附则。　　在国际研讨会上，常纪文透露，他们一共起草了基于全国总量控制和重点企业配额控制的两个立法版本，这两个版本都向国家发改委递交了。“第一个版本是为未来20年以后准备的，是考虑我国假如施行总量控制的情景下，该如何立法的版本；后一个版本只是针对重点的高污染、高排放企业适用的版本。”常纪文对本报记者解释。　　目前对外公开的版本为配额版本。建议稿提出了八大低碳制度，其中包括总量控制制度、低碳标准和交易制度，气候变化应对目标责任制和考核制度，豁免排放份额措施(即除了属于大气污染物质的温室气体外，国家对排放温室气体的重点单位经核定免费给予豁免排放配额)，销售环节征收碳税，重复拆迁征收能源浪费税，区域补偿机制和补助机制，新改扩项目温室气体减排预评估制度，对外反制措施等。　　其中值得一提的是，对外反制措施。针对欧盟对中国民航业拟征收碳税的做法，建议稿规定了保护国家利益的对外反制措施，指出中国反对借应对气候变化的名义实施任何形式的贸易保护行动，其他国家和国际组织借气候变化应对的名义，对中国企业采取单边税收措施等贸易保护措施，或者对入境、过境中国民航班机、轮船采取单边措施征收碳税或者类似税费的，中国政府有权根据本国的实际情况采取反制措施。　　三大争议　　在此次“国际研讨会”上，各路与会代表热议“建议稿”。　　争议的焦点首先集中在建议稿确定的法律原则上。建议稿第四条确定了六大原则，它们分别是可持续协调发展的原则、减缓与适用并重的原则、自愿减排和强制减排相结合的原则、科学应对气候变化原则、政策协调原则和社会参与的原则。　　“所谓可持续协调发展的原则，即建议稿的第四条，气候变化应对坚持绿色和低碳发展，统筹气候保护和经济、社会协调发展的原则。”王灿发指出，“这个原则的表述值得检讨。”　　他认为，首先，可持续发展是一个目标而不是原则，因为它里面不包含规范性；其次，第四条说的是统筹气候保护和经济、社会协调发展，就意味着气候保护服从于经济、社会的发展需求，违法立法初衷。　　“因此，我觉得应该反过来，要经济社会发展去服从于应对气候变化，当然我的这个观点也不一定正确，这里面要确定一个谁协调谁的问题。”王灿发指出。　　对建议稿确定的第二大原则即减　　缓与适应并重的原则，人民大学法学院教授李艳芳认为该原则不成立，因为“减缓与适应”是应对气候变化所包含的两大领域，是涵盖的主要内容，而非立法的原则。　　针对减缓与适应并重这种说法，也有与会代表提出自己的意见。“如果说在全球层面上减缓占7，适应占3，那么到城市层面我觉得应该是适应占7，减缓占3。”　　国家发改委气候司副巡视员孙桢指出，“所以，我觉得在国家层面上适应于减缓之间5∶5还不够，我觉得6∶4，能不能考虑把适应换到减缓前面？”　　在法律原则问题上，王灿发建议增加一个原则，解决应对气候变化由谁来承担的问题，“在国际上是遵循共同但有区别的责任原则，但是在国内不应该如此，我觉得应该确定一个谁排放、谁付费和谁受益、谁承担的原则。”　　在法律原则之外，也有与会代表对建议稿确定的新改扩项目温室气体减排预评估制度提出质疑。根据建议稿第79条，新建、改建、扩建的重点项目在可行性论证阶段，应当委托有资质的机构开展温室气体减排预评估，报当地发展与改革部门和环境保护行政主管部门共同审批；温室气体减排预评估应当和节约能源预评估、环境影响评价结合进行。　　对此，一位与会的企业负责人对本报指出，发改委已经开展了固定资产投资项目的节能评估与审查制度，根据节能评估的情况可以实质上推倒出其对温室气体排放的影响，那么是否有必要再推出一个温室气体减排预评估制度？这会不会增加企业的成本？　　立法还是修法？　　本报获悉，在中国社科院之外，其他科研机构也在组织起草气候变化应对法的草案。　　其中，中国政法大学是受国家发改委委托起草，其立法草案因为项目立项较晚还在推进之中；中国科学院科技政策与管理科学研究所，在美国能源基金机会的资助下，也在起草相关的草案，目前已形成初稿。　　尽管，气候变化应对已成为立法研究的热土，但实际上，法学界对要不要单独就应对气候变化进行专门立法一直存在争议，并未形成统一认识。　　在此次国际研讨会上，国家发改委副主任解振华介绍，目前中国的多部法律法规与应对气候变化都有密切的关系，比如《可再生能源法》、《循环经济促进法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《森林法》等等；国务院和有关部门还发布了一系列行政法规和行业规范标准，包括制定发布了《清洁发展机制效应》，也正在制定《中国温室气体自愿减排交易活动与管理办法》、《低碳产品认证管理办法》、《温室气体排放统计核算体系》等等。　　“既然已经有了这么多法律法规和规范性文件，那么不宜再另起炉灶进行专门立法，因为立法的成本很高。”一位公共政策学者对本报指出，就人大而言，当下的主要任务是进行修法和立法清理，这方面的任务更为急迫，单独就气候变化立法的可能性不大。　　因此， 有学者指出，既然制定单行法的成本很高，而气候变化的核心问题就是能源问题，那么不如抓住人大正在制定《能源法》的机会，将气候变化作为专章纳入《能源法》加以规定，明晰与气候变化相关的基本制度。　　对这种说法，发改委系统的官员则认为，气候变化的一个重要内容是能源问题，但不仅仅限于能源问题，还涉及到农业、水利、气象等多个领域的问题，《能源法》无法涵盖气候变化的诸多问题。　　同时，亦有学者指出，可把气候变化立法的相关内容纳入正在修订的《大气污染防治法》中加以解决。“但是CO2作为六种温室气体的一种，并非属于污染物，这如何与《大气污染防治法》相容？”前述公共政策学者指出，尽管美国通过判例的形式将温室气体列入污染物，但这个革命性举措并未在全球引发其他国家的仿效。　　在反对声之外，也有不少学者呼吁，尽快制定气候变化立法方面的基本法，代表者如中国科学院院士秦大河、国务院发展研究中心研究员周宏春等。　　值得注意的是，在2011年3月举行的十一届全国人大四次会议期间，张庆伟等31位代表提出议案，建议制定气候变化应对法。议案认为，我国在应对气候变化体制机制建设方面存在着部门职责不清、权力义务不明，统一的协调应对机制、稳定的投入机制不健全，有关预测报告等发布渠道尚未法定化等问题，需要尽快制定气候变化应对法予以解决。　　地方立法先行　　作为国内研究气候变化立法的资深学者，李艳芳曾经撰文指出，“虽然，当前世界各国在应对气候变化的立法方面选择了不同的模式，走了不同的道路，制定气候变化法应当是一个趋势，相信未来一段时期，世界各国都会最终走上专门性的气候变化立法之路。所以中国有必要制定专门的气候变化应对法。”　　从国际上来看，不少国家已经开展了气候变化的立法。根据本报记者不完全统计，英国、欧盟、美国、加拿大、韩国、菲律宾、澳大利亚等国家都制定了气候变化方面的基本法或者单项法，其中以英国的立法作为典型，2008年英国出台了《气候变化法案》。　　但是，国内应对气候变化的关注度稍显不够。其实，早在2009年8月，全国人大常委会第十次会议通过了《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》，提出要把积极应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作的议程。　　此后，国务院授权国家发改委牵头研究拟定有关法律草案，而国家发改委将《应对气候变化法》纳入了其2011-2015年立法规划，同时委托中国政法大学从事建议草案的起草工作。　　本报发现，地方的尝试已经先于中央。其中，青海、山西两省已经分别于2010年8月和2011年7月正式颁布了省级应对气候变化的办法，四川于2011年1月发布《四川省应对气候变化办法》(代拟稿)公开征集意见，并已将修改意见反馈至省政府法制办。　　对这种现象，孙桢指出，中国应对气候变化的思路是“试点先行、上下互动”，那就不能光下面动上面不动，对立法工作要有紧迫感。　　而就“上面如何动”，不少受访专家同时指出，应尽快推进专门的气候变化法的立法工作，对应对气候变化领域的诸多基本制度进行纲领性规定，通过这个基本法形成一个应对气候变化领域具有全局意义的法律制度框架，同时可以全面将我国应对气候变化的方针、政策和战略完整展示出来。　　事实上，无论是否单独制定气候变化应对法，一些气候变化领域的基本问题都亟待解决，比如部委之间的职能分工、中央与地方之间的责权利、碳交易与碳税制度、适应气候变化方面的基本制度。　　英国气候变化法　　●生效时间：2008年11月26日获得王室许可(部分内容正式生效于2009年1月1日)　　●主要内容：法案的基础是加强碳管制制度框架、促使英国向低碳经济转型，鼓励低碳产品投资，在国际社会上产生重大影响；建立了五年预算体系。　　●监管安排：政府应当向议会报告碳预算政策的执行情况，政府必须向议会提交碳排放年度报告以监控英国减排工作，同时由政府主导能源与气候变化问题的辩论。气候变化委员会是在《气候变化法》下成立的独立机构，主要负责就设立碳预算水平和如何给予政府建议和意见，同时每年向议会汇报温室气体减排的进程。委员会将向英国议院提供英国目标进展、政府预算执行情况的年度报告，政府必须给予响应，以此确保一个年度制度的透明度和问责性。气候变化委员会是一个非政府机构，由能源与气候变化部领导，能源与气候变化部、环境报、食品与乡村事务部等机构提供运营资金。　　●碳定价：法案建立了碳预算体系，碳预算分为三个阶段，每个阶段分为五年。　　●碳减排目标：具有法律约束力的目标，温室气体排放，2020年比基准年减少34%，2050年比基准年减少80%。　　●能源供应政策：规定了发展生物燃料的措施。　　●能源需求政策：到2012年12月31日，英国政府必须将国际航空和海运碳排放纳入到法案中来，否则必须向议院解释未来纳入的具体原因。　　●适应性：气候变化委员会下设适应性小组委员会，专门为政府的适应性工作提供建议，并负责对地方政府的应对工作进行详细审查。

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